Kommunestrukturprosjektet i Salten : deltema E : kommunal tjenesteproduksjon og kommunal økonomi

Abstract

Første del av denne delutredningen har fokusert på kommunenes nå-situasjon og framtidsutsiktene for dagens modell for kommunal aktivitet og organisering. Når det gjelder de framtidige økonomiske rammene for Saltenkommunene viste kartleggingen i kapittel 2 et noe varierende bilde. De økonomiske realitetene i kommunene og rådmennenes vurderinger av disse gir altså ikke noe entydig negativt bilde av nå-situasjonen og framtidsutsiktene for dagens modell selv om halvparten av kommunene (Gildeskål, Beiarn, Saltdal, Steigen og Hamarøy) ser for seg en noe vanskeligere situasjon eller i beste fall en situasjon preget av status quo. Med hensyn til kompetansesituasjonen og rekruttering av personell viste kartleggingen at ingen av kommunene per i dag har noen problemer på dette området. Det er kun i enkelttilfeller innenfor visse spesialistområder – kanskje særlig innenfor de tekniske etatene – at man har noen utfordringer. På lenger sikt vil imidlertid alle kommunene få relativt store utfordringene med å rekruttere kompetent personell, hovedsakelig på grunn av den demografiske utviklingen. Denne utviklingen har en dobbel effekt ved at kommunene på 10-15 års sikt står foran et generasjonsskifte blant sine ansatte samtidig som den forventede befolkningsnedgangen vil gi potensielt færre høyt utdannede å velge blant lokalt mens konkurransen om den kompetente arbeidskraften vil bli hardere. Kartleggingen viste videre at kvaliteten og kvantiteten på tjenestetilbudet i samtlige kommuner generelt kan karakteriseres som god. Delvis basert på brukerundersøkelser kan kommunenes situasjon på dette området i hovedtrekk sies å være positiv pr i dag men innenfor enkelte kommuner og enkelte sektorer er man forberedt på utfordringer. Disse er knyttet både til den framtidige rekrutterings- og kompetansesituasjonen og til om kommunene vil ha kapasitet til å tilby dagens tilbud med samme bredde og dybde. Temaet framtidig bredde og dybde i tjenestetilbudet er nært knyttet til spørsmålet om kommunene i framtiden kan videreføre prinsippet og ambisjonene om å være generalistkommuner. Fra et flertall av kommunene gis det i kapittel 2 klart uttrykk for at dette er ønskelig – og også mulig på 4-5 års sikt. Men det store spørsmålet er om det er mulig på lengre sikt. Dette spørsmålet henger også nært sammen med spørsmålet om utviklingen på regionnivået (fylkeskommunen) og oppgavefordeling mellom framtidens nivåer og enheter. Når det gjelder omstillingsbehov i forhold til å videreføre dagens modeller for kommunal tjenesteorganisering så er dette klart tilstede i samtlige kommuner. Men helhetsbildet i kapittel 2 gir ikke inntrykk at det er noen spesielt dramatisk situasjon som framtvinger omstilling. Snarere framstår den type omstillinger som kommunene er involvert i pr i dag – og har vært involvert i over tid – som en kontinuerlig prosess og en nødvendig del av det å drive og utvikle en moderne organisasjon. Med hensyn til investeringsambisjoner viser gjennomgangen av inneværende økonomiplaner fram til 2009 at de fleste kommunene har relativt omfattende planer, både på 4 års sikt og på lengre sikt (et 15- års perspektiv). Disse planene gjenspeiler imidlertid mange nødvendige tiltak for videre utvikling av kommunen med tanke på å videreføre dagens modell. Men det er ikke alltid slik at disse ambisjonene er forenlige med de økonomiske realitetene. Alle kommunene sier ja til interkommunalt samarbeid - i prinsippet. Alle støtter opp om Salten Regionråds strategi på dette feltet og kartleggingen i kapittel 2 viser at de 9 kommunene til sammen er involvert i et betydelig omfang av samarbeidsløsninger på en rekke tjenesteområder. Det rapporteres imidlertid om noe blandete erfaringer med interkommunalt samarbeid, da gjerne i helt konkrete tilfeller. Men det trekkes også fram en utfordring for hele prinsippet om interkommunalt samarbeid som gjelder i hvilken grad kommunene virkelig er villige til å gi slipp på enkelte tjenesteområder og overlate driften eller forvaltningen til andre kommuner slik for eksempel prinsippet om vertskommuner forutsetter. I kapittel 3-5 gis et detaljert bilde av kommunenes økonomiske situasjon med det formål å få etablert et grunnlag for å kunne beregne de økonomiske konsekvensene av de fire inndelingsalternativene i kapittel 6. I dette kapitlet har vi beregnet hvordan de ulike kommunekonstellasjonene i Salten vil påvirke størrelsen på rammetilskuddet. Generelt sett er dagens inntektssystem utformet slik at en ”storkommune”, gjennom et såkalt inndelingstilskudd, økonomisk sett kommer bedre ut enn summen av enkeltkommunene som inngår de første 10 årene av ekteskapet. Deretter trappes inndelingstilskuddet ned over en 5-års-periode, slik at rammetilskuddet til ”storkommunen” etter 15 år kan bli både større og mindre enn summen av rammetilskuddene til kommunene som fortsatt enkeltkommuner. I våre beregninger har vi lagt til grunn et 15-års perspektiv og antatt at dagens inntektssystem fortsatt videreføres framover. Vi har videre tatt utgangspunkt i forventede endringer i befolkningsmengde og befolkningssammensetning i dagens kommuner i Salten og har antatt at skatteinntektene pr. innbygger ikke endres framover. Det er klart at både inntektssystemet og skatteinntektene pr. innbygger vil endres de neste 15 år, men hvordan disse endringene vil bli er det ikke mulig å ha noen sikker formening om. Det vi imidlertid kan regne med, er at det neppe vil bli gunstigere å være en liten kommune i framtida. Vi tror derfor at vi ikke overvurderer de inntektsmessige fordelene av kommunesammenslutninger. Våre analyser viser at en storkommune i Salten, der alle 9 kommunene inngår, vil gi den største økningen i rammetilskudd. De første 10 årene vil rammetilskuddet årlig ligge vel 125 mill. kr høyere enn det samlede rammetilskuddet til kommunene som enkeltkommuner ville gjort. Etter at inndelingstilskuddet er borte vil årlig rammetilskudd være om lag 50 mill. kr høyere. Men også Saltenfjordmodellen gir betydelige inntektsøkninger de første 10 årene, men her er det kun alternativet med Fauske som kommunesenter som også gir et høyere rammetilskudd enn Status quo modellen etter 15 år. Regionkommunemodellen gir kun 10-13 mill. kr mer i rammetilskudd de 10 første årene, mens dette alternativet gir 37 mill. kr mindre i årlig rammetilskudd enn Status quo modellen etter at inndelingstilskuddet er falt bort. Ut fra en målsetting om å maksimere rammetilskuddet, vil således en storkommune i Salten være det beste alternativet. Spørsmålet om kommunesammenslåinger dreier seg ikke kun om hva som skjer på inntektssiden. Hvis en betrakter Saltenmodellen både ut fra inntekts- og kostnadssiden, og anslår det samlede økonomiske potensialet (økt rammetilskudd + reduserte administrasjonsutgifter), vil det årlig kunne frigjøres økonomiske ressurser i størrelsesorden 150 mill. kr de første 10 årene og rundt 95 mill. kr etter at inndelingstilskuddet faller bort etter 15 år. Beregningene viser altså at det vil kunne frigjøres økonomiske midler som for eksempel kan benyttes til næringsutvikling, tettstedsutvikling og en styrking av den kommunale tjenesteproduksjonen. Spørsmålet er om det politisk er mulig og/eller ønskelig å gjennomføre et slikt prosjekt. Dette vil blant annet avhenge av politiske avveininger knyttet til effektivitet, kvalitet, fordeling og demokrati. Om frigjorte ressurser på rundt 150 mill. kr de første 10 årene og ca. 95 mill. kr etter 15 år er mye eller lite penger, skal ikke vi ta stilling til. De 9 kommunenes samlede budsjett var i 2004 om lag 3,4 mrd. kr. Frigjorte ressurser på 150 mill. kr og 95 mill. kr utgjør således henholdsvis ca. 4,5 % og 2,8 % av totalbudsjettet.