Kvalitet som styringsparameter i kommunale barneverntjenester -hjelpemiddel eller hemsko

Abstract

Denne oppgaven belyser hvordan kvalitet brukes som styringsparameter i norske barneverntjenester. Dette inkluderer en analyse av hvordan kvalitetsbegrepet defineres og operasjonaliseres, samt en kartlegging av hvordan måling og kontroll av fastsatte kvalitetsparametere gjøres. Oppgaven søker å finne ut av om kvalitet per i dag fungerer som styringsparameter, og eventuelt hvordan kvalitet sikres og kontrolleres, enten gjennom kvalitetsparametere, eller på annet vis. I tillegg vil oppgaven være et utgangspunkt for vurdering av veien videre når det gjelder kvalitetsstyring og sikring innen norske barneverntjenester. Oppgaven tar utgangspunkt i ISOstandardens inndeling i tre konkrete kvalitetsaspekter; prosess, strukturog resultatkvalitet. Oppgaven inkluderer også et skille mellom brukerforkus og kravsfokus. Kvalitet som styringsparameter blir i denne oppgaven sett i sammenheng med styringsprinsipper som blant annet målstyring, og drøftes i lys av prinsipal/agentteori. Utvikling og bruk av kvalitetsindikatorer er i denne forbindelse også et relevant aspekt som belyses. Forskningen har vært gjennomført som et trinnsvis forskningsopplegg, hvor en dokumentanalyse danner grunnlaget for åpne intervjuer med relevante instanser innenfor det kommunale barnevernet. Intevjuene og funnene fra dokumentanalyse samlet har dannet grunnlag for en kartlegging og en analyse av dagens situasjon. Dokumentanalysen har tatt for seg sentrale styringsog kontrolldokumenter fra relevante instanser som Barne, likestillings, og inkluderingsdepartementet, Helsedirektoratet og Riksrevisjonen, mens intervjuer har vært uført med de utførende instansene, altså kommuner og fylkesmenn. Studien er et case study, og er ikke generaliserbar. Dokumentanalysen avdekker en manglende omforent kvalitetsforståelse i norsk barnevern, med mange styringsparametere på prosesskvalitetsnivå. Gjennom intervjuene bekreftes dette inntrykket. I det formelle kvalitetsstyringsløpet var brukerbasert resulatatkvalitet i stor grad fraværende. Imidlertid ble det identifisert, gjennom intervjuene, et parallellt og uformelt kvalitetsstyringsløp, hvor fokuset i mye større grad var på brukerbasert resultatkvalitet. Oppgaven mener å kunne vise at de eksisterende styringsparadigmet som brukes og etterførlges i den formelle sfæren, tilsynelatende ble oppfattet som utilstrekkelig for å sikre kvalitet i de kommunale barneverntjenestene, men at det tomrommet som det offisielle rapporteringssystemet etterlater fylles inn gjennom uformell kvalitetssikring hos utøvende instanser. Med bakgrunn i en diskusjon rundt de utfordringer som er knyttet til å utvikle gode resultatkvalitetsindikatorer, og dagens todeling av kvalitetsstyring, konkluderer oppgaven med at implementering av kvalitetsindikatorer som styringsparameter ikke nødvendigvis vil medføre bedre sikring av kvalitet i norske barneverntjenester.

This thesis studies how quality is used as a parameter in Norwegian child welfare services. This includes an analysis of how the concept of quality defined and operationalized, as well as a mapping of how the measurements and controls of specified quality parameters are done. The thesis seeks to determine whether quality currently works as a control parameter, and possibly how is quality assured and controlled, either through parameters or otherwise. In addition, the thesis is a starting point for assessing the way forward when it comes quality governance and quality assurance within Norwegian child welfare services. The basic understanding of quality in this thesis is based on the ISO standard's division of the concept into three specific quality aspects; process, structure and results. this thesis also incorporates a separation between results with regards to the user of the services and results in connections with fulfilling requirements. Quality as a parameter is in this thesis understood in the context of management principles such as balanced scorecards, and discussed in the light of principal/agent theory. The further development and use of quality indicators is also considered relevant in this context. The research has been carried out as a stepwise research project, where a document analysis forms the basis of open interviews which are completed with relevant bodies within the municipal child welfare. Findings from the interviews and the document analysis has been analysed together to form a picture of the current situation. The document analysis has focused on the central management and control documents from relevant bodies of Children, Equality and Social Inclusion, Health Directorate and OAG, while interviews have been with the executive bodies, municipalities and county governors.This research is a case study, and the findings cannot be generalized. The document analysis reveals a missing unified understanding of quality in Norwegian Child Welfare, with many parameters at the process quality level. Interviews confirmed this impression. In the formal quality governance and assurance, the user dimension was largely absent. However, as identified through interviews, a parallel and informal quality governance was in place, with a significant greater focus on userbased quality of results. The existing management paradigm which was officially used and followed in the formal sphere, was at the same time apparently perceived as insufficient to ensure quality in the municipal child welfare services. The void left was thus filled through informal and discretionary quality assurance. Based on a discussion around the challenges related to developing good result quality indicators, and the current dichotomy of quality management, the thesis concludes that implementation of quality indicators as a control parameter not necessarily will entail better assurance of quality in Norwegian child welfare services.